Di Su Mon Thazin Aung SINTESI
- L’esperienza di governo del popolo Karenni in Myanmar spiega come la governance in tempo di guerra emerga e si mantenga in un contesto di conflitto intensificato, ordini politici frammentati e impegno internazionale disomogeneo.
- Il mantenimento della governance in tempo di guerra dipende non solo dalle istituzioni e dalla costruzione della legittimità, ma anche da livelli minimi di sicurezza territoriale e di de-escalation del conflitto, necessari affinché le funzioni di governance possano operare.
- La popolarità del modello Karenni nel periodo successivo al colpo di stato si basa sulla riuscita creazione di un’amministrazione di coalizione tra diversi gruppi armati, che funge da Autogoverno Territoriale Karenni (TSG) per la regione.
- I servizi forniti dagli attori della resistenza impegnati nella gestione del territorio sono diventati un mezzo vitale per la sopravvivenza delle popolazioni locali; tuttavia, la guerra prolungata e le interruzioni delle catene di approvvigionamento minano costantemente gli sforzi di governo.
- L’efficacia e la durata degli sforzi di governance in tempo di guerra sono ampiamente influenzate dagli investimenti in meccanismi di riduzione del conflitto, accordi di protezione dei civili e implementazione di reti umanitarie transfrontaliere informali.
- Coinvolgendo maggiormente gli attori locali nella governance, la comunità internazionale può garantire un’efficace distribuzione degli aiuti umanitari, che raggiungano i destinatari previsti: le comunità locali che ne hanno più bisogno.
INTRODUZIONE
Negli ultimi cinque anni, a seguito del colpo di stato militare, il regime militare birmano di Naypyidaw ha perseguito un consolidamento statale fortemente centralizzato e orientato alla sicurezza nelle aree controllate dal regime, mentre i territori dilaniati dai conflitti sono stati lasciati con servizi pubblici scarsi o inesistenti. Durante quegli anni, e come risposta alle lacune di governance, l’autogoverno territoriale è emerso come una forma di governo inclusiva e decentralizzata nello Stato di Karenni (Kayah).[1] Lo Stato di Karenni è il più piccolo in termini di superficie territoriale e popolazione.[2] Comprende aree in cui l’autorità di Naypyidaw è contestata, aree a controllo misto e aree controllate dalla resistenza. Tre sistemi amministrativi a livello statale governano e amministrano diverse parti dello Stato di Karenni: l’amministrazione statale militare e due amministrazioni della resistenza, vale a dire il governo del Partito Progressista Nazionale Karenni (KNPP) e un’amministrazione di coalizione post-colpo di stato guidata dal Consiglio Esecutivo Interinale (IEC).
La riuscita creazione di un’amministrazione basata sulla coalizione, che funge da Autogoverno Territoriale Karenni (TSG) per la regione, ha rafforzato il profilo di governance dei Karenni nel periodo successivo al colpo di stato. Questo assetto è stato avviato all’inizio del 2021. Diversi gruppi politici e gruppi armati, sia esistenti che nuovi, ben sette, hanno deciso di collaborare come Forza di Difesa delle Nazionalità Karenni (KNDF),[3] per combattere i militari e stabilire meccanismi di governo, in particolare il Consiglio Consultivo Statale Karenni (KSCC) poco dopo il colpo di stato militare del 2021 e il Consiglio Esecutivo Interinale (IEC) alla fine del 2023. Il forte coordinamento tra gli attori della resistenza, le iniziative di costruzione dello stato di ispirazione federale e il relativo controllo territoriale hanno fatto sì che donatori nazionali e internazionali, agenzie umanitarie, diplomatici, istituzioni politiche, organizzazioni della società civile e attivisti per i diritti umani considerassero il TSG dello Stato Karenni, in particolare l’IEC, come un potenziale modello di governo per il futuro federale e democratico del Myanmar.[4]
Nonostante l’iniziale ottimismo sul “Modello Karenni”, la governance dei Karenni si trova oggi ad affrontare sfide più complesse. In un territorio martoriato dal conflitto, dove quasi tre quarti della popolazione è sfollata, la carenza di finanziamenti internazionali dopo il crollo dell’Agenzia statunitense per lo sviluppo internazionale (USAID) e le continue offensive armate sollevano interrogativi sulla sostenibilità del modello di governance inclusiva. Nel frattempo, la nuova amministrazione di Naypyidaw, sostenuta dai militari, ha cercato di riconquistare legittimità internazionale creando un’immagine di governabilità. Ciò potrebbe rischiare di distogliere l’attenzione dei paesi limitrofi e di farla convergere verso le istituzioni statali formali di Naypyidaw. Le aree contese ospitano ampie popolazioni, che praticano diverse forme di autogoverno territoriale. Prendendo spunto dall’esperienza dei Karenni, questo articolo solleva la questione più ampia di come la governance in tempo di guerra emerga e rimanga sostenibile in un contesto di conflitto intensificato, ordini politici frammentati e un impegno internazionale disomogeneo.
Questo articolo sostiene che la sostenibilità della governance in tempo di guerra dipende non solo dalle istituzioni e dalla costruzione della legittimità, ma anche da livelli minimi di sicurezza territoriale e di de-escalation del conflitto.
L’IMPORTANZA DELL’AUTOGOVERNO KARENNI
Sebbene il Governo di transizione Karenni sia più noto nel periodo successivo al colpo di stato, la regione ha una lunga storia di resistenza armata, mobilitazione politica locale e strutture di governo alternative. Il Partito Progressista Nazionale Karenni (KNPP), fondato nel 1957 e uno dei partiti più antichi del Myanmar, era probabilmente noto per la sua maggiore legittimità tra il popolo Karenni.[5] Ha un braccio armato, l’Esercito Karenni (KA), e ha mantenuto un sistema amministrativo parallelo, di fatto un governo Karenni.
Con il presidente del KNPP che ricopre anche la carica di primo ministro, il governo del KNPP opera con sei dipartimenti in alcune parti dello Stato di Kayah dal 1986.[6] Allo stesso tempo, la regione ospita anche altri attori armati, tra cui il Kayan New Land Party (KNLP) e gruppi scissionisti del KNPP. Il Fronte di Liberazione del Popolo delle Nazionalità Karenni (KNPLF), che si è separato dal KNPP nel 1978, era noto per aver mantenuto un cessate il fuoco con i militari prima del 2021. Altri gruppi scissionisti, come il Partito Nazionale per la Pace e lo Sviluppo Karenni (KNPDP) e l’Organizzazione Nazionale di Solidarietà Karenni (KNSO), mantengono un’influenza territoriale limitata.
Coalizione politica e istituzioni di governo
Il colpo di stato militare del 2021 ha segnato una svolta significativa nel panorama politico e della sicurezza di Karenni. In seguito al colpo di stato e alla violenta repressione militare delle proteste contro il golpe, una vasta gamma di attori – tra cui il KNPP, la sua ex fazione scissionista KNPLF, le forze di resistenza di recente formazione, i rappresentanti eletti alle elezioni del 2020, le organizzazioni giovanili e femminili e le reti della società civile – hanno iniziato a collaborare.
Nell’aprile del 2021, è stato istituito il Consiglio Consultivo Statale Karenni (KSCC) per sovrintendere agli affari politici, militari e di governo. Contemporaneamente, la coalizione militare, la Forza di Difesa delle Nazionalità Karenni (KNDF), è nata da un comitato di protesta contro il colpo di stato e in seguito si è unita alla potente KA, il braccio armato del KNPP, e a membri delle Forze di Difesa del Popolo. La cooperazione ha poi portato alla creazione di un sistema di controlli ed equilibri e di istituzioni di governo. La formazione del Consiglio Esecutivo Statale Provvisorio Karenni (IEC) nel 2023 ha ulteriormente rafforzato la cooperazione politica e la governance dei Karenni all’interno della comunità internazionale dei donatori.
L’IEC cercò di andare oltre la resistenza armata sviluppando sistemi amministrativi provvisori, fornitura di servizi pubblici e strutture di governo locale nei territori controllati dalla resistenza. Dal settore degli affari interni e dell’istruzione a quello umanitario, nel 2023 furono inizialmente istituiti sette dipartimenti. Questi si espansero in seguito per includere agricoltura, commercio e costruzioni. Sebbene il dipartimento della difesa sia stato istituito nel 2025, sono in sospeso compiti relativi alla fusione di tutte le forze rivoluzionarie in un unico esercito.[7] A marzo 2026, c’erano 12 dipartimenti sotto l’IEC.
In una regione con un sistema di governo alternativo consolidato da tempo, la nascita della Commissione Elettorale Indipendente (IEC) nel periodo successivo al colpo di stato non mirava a sostituire i meccanismi esistenti, bensì ad ampliare le basi istituzionali sviluppate dal governo del KNPP. I leader di spicco del KNPP sono diventati membri chiave del nuovo esecutivo, assumendo ruoli di leadership e posizioni amministrative di rilievo. Ad esempio, il presidente del KNPP, Khu Oo Reh, ha assunto la presidenza dell’IEC, con il presidente della KNDF, Khun Bedu, in qualità di vicepresidente. Questa sovrapposizione di incarichi tra le vecchie e le nuove istituzioni ha permesso all’IEC di attingere alla legittimità locale e all’esperienza che il KNPP ha costruito nel corso dei decenni, presentandosi al contempo come un organismo più inclusivo che rappresenta molteplici attori all’interno del movimento di resistenza Karenni.
Inoltre, sono stati nominati membri della Commissione elettorale indipendente (IEC) anche attori che spaziano da politici eletti, rappresentanti della società civile e operatori di ONG a ex funzionari pubblici che si sono uniti al Movimento di disobbedienza civile dopo il colpo di stato del 2021. Diversi vice capi dipartimento sono partecipanti al Movimento di disobbedienza civile e la Polizia di Stato Karenni è stata in gran parte istituita da agenti di polizia del Movimento di disobbedienza civile. Queste nomine riflettono un più ampio sforzo per costruire un sistema di governo inclusivo in tempo di guerra che si estenda oltre le strutture tradizionali del KNPP.
L’assistenza sanitaria e l’istruzione sono state, a quanto pare, due aree significative in cui il governo in tempo di guerra ha migliorato la vita delle popolazioni locali. Entro un anno dalla sua istituzione, l’esecutivo ad interim ha aperto 60 cliniche e fornito accesso all’assistenza sanitaria a più di 50.000 persone, tra cui combattenti della resistenza, donne incinte e bambini.[8] A giugno 2024, l’IEC ha affermato di aver aperto college e università specializzati in arte e scienze, istruzione, medicina e infermieristica, e di aver stretto partnership con centinaia di scuole di istruzione di base.[9] Ciononostante, fornire una governance di qualità si è rivelato difficile a causa dei conflitti in corso e degli impatti umanitari nella regione.
Un dirigente sostenuto da molteplici forze armate
Ciò che ha reso particolarmente notevole il governo provvisorio di Karenni è stata l’assenza di un singolo esercito per tre anni dopo la sua istituzione. La coalizione militare è attualmente organizzata attraverso il Comitato di coordinamento militare di Karenni – Capo di Stato Maggiore congiunto (JCS). Le EAO già esistenti e le nuove EAO lavorano insieme sotto la guida del KSCC e dell’IEC.[10] Mentre Khun Bedu, ex politico e attuale vicepresidente dell’IEC, guida la coalizione militare KNDF in qualità di presidente, il comandante in capo del KA, il generale Aung Myat, funge da comandante in capo del KNDF.[11] In questo modo, il KNDF rimane politicamente influente pur mantenendo il coordinamento con il KA.
Le forze di resistenza alleate hanno lanciato un’offensiva militare coordinata nello Stato di Karenni l’11 novembre 2023, denominata Operazione 1111. Hanno ottenuto una vittoria impressionante e occupato alcune delle roccaforti militari del Myanmar, comprese le aree intorno alla capitale dello Stato, Loikaw.[12] In accordi ibridi, la IEC ha collaborato con gruppi armati locali e ha amministrato l’area controllata dalla resistenza, ad eccezione del territorio del KNLP. Mentre il governo del KNPP opera ancora nell’area controllata dal KNPP, si sovrappone al personale della IEC, rendendo quest’ultima in prima linea nella governance della resistenza nella regione. Dopo l’Operazione 1111, l’amministrazione militare è crollata in tutta la regione, compresa Loikaw; i villaggi intorno a Loikaw sono passati sotto il controllo delle forze di resistenza. Mentre i militari si preparavano per le elezioni, hanno avviato offensive alla fine del 2025 e all’inizio del 2026, riuscendo a riconquistare alcune città, evidenziate con punti verdi sulla mappa nella Figura 1.
Figura 1: Controllo territoriale dei diversi gruppi armati e assetti amministrativi locali nello Stato di Karenni (Kayah) nel 2026
Fonte: Autore (2026), Adattato da ISP-Myanmar (2026), Irrawaddy (2026) [13]
Approccio amministrativo ibrido nella regione contesa
Data la presenza di molteplici attori armati che si dividono il controllo territoriale, è imperativo per l’IEC sviluppare accordi amministrativi locali fattibili e collaborare con gli attori armati locali per fornire servizi e riscuotere le tasse. Dalla sua istituzione nel 2023, si è concentrata sulla fornitura di servizi di istruzione e assistenza sanitaria, comprese cliniche mobili. Nonostante le limitate donazioni straniere, ha anche sovvenzionato gruppi locali della società civile per fornire istruzione e assistenza sanitaria agli sfollati interni locali. In alcune aree sotto il controllo del KNPP, il consiglio fornisce servizi attraverso i propri meccanismi amministrativi e le istituzioni del KNPP. Nelle aree contese, l’erogazione dei servizi è effettuata tramite un comitato amministrativo congiunto (JAC) composto da membri dell’IEC/KNPP, rappresentanti locali delle organizzazioni armate etniche e rappresentanti civili locali. L’amministrazione di Mese è un esempio di tale assetto. Il distretto di Mese è una posizione strategica di confine e ospita la stazione commerciale con la Thailandia. Prima del colpo di stato del 2021, il KNPLF, un gruppo scissionista del KNPP, era sostenuto dall’esercito birmano e aveva a lungo esercitato influenza nella regione. Dopo il colpo di stato militare del 2021, il KNPLF ha deciso di collaborare con l’IEC e il KNPP per implementare servizi di governo nella regione. In un comitato amministrativo congiunto di sette persone, il KNPLF ne è il presidente, mentre il KNPP ricopre la carica di vicepresidente. Data la radicata diffidenza tra il KNPP e il KNPLF, che prima del colpo di stato appoggiava i militari, questo accordo di cooperazione rappresenta uno degli esempi più significativi di costruzione di una coalizione di successo nel Karenni.
L’amministrazione ibrida della città mineraria di Mawchi è un altro esempio del successo della governance locale di Karenni. Il caso illustra gli accordi di condivisione delle entrate e delle risorse tra le autorità locali. Prima del colpo di stato del 2021, Mawchi era sotto il controllo dell’esercito birmano e delle istituzioni amministrative statali, con una forte influenza di organizzazioni armate etniche come la KNSO. Essendo una regione ricca di minerali, produttrice di stagno e tungsteno, il controllo territoriale della città era fortemente conteso. Nel 2024, gruppi di resistenza come la KNPP e la KNSO hanno preso il pieno controllo della regione. Sebbene la KNSO non si sia unita a gruppi di resistenza come le KNDF e la KNPP nella lotta contro l’esercito, si è apertamente schierata con loro dopo l’aprile 2024. Da allora, è in carica il Comitato di Amministrazione Congiunta di Mawchi (JAC), composto dalla KNSO (presidente del comitato), dalla KNPP e da residenti nominati dalla comunità. Il JCA locale ha riscosso le entrate minerarie e fiscali in conformità con la politica fiscale emanata dalla KSCC; Le percentuali dettagliate di ripartizione dei ricavi, soprattutto per quanto riguarda le aree strategiche, non sono di dominio pubblico. Ciononostante, i proventi derivanti dall’attività mineraria di Mawchi hanno finanziato in modo determinante le attività militari e i servizi di governo nello stato di Karenni.
INTERRUZIONI DELLA CATENA DI APPROVVIGIONAMENTO E LIMITI DELLA GOVERNANCE IN TEMPO DI GUERRA
La governance della resistenza Karenni è diventata un mezzo vitale per la sopravvivenza della popolazione; tuttavia, la guerra prolungata e le interruzioni delle catene di approvvigionamento minano continuamente gli sforzi di costruzione istituzionale e di coordinamento della governance compiuti negli anni dalle parti interessate Karenni.
Il conflitto persistente rappresenta un ostacolo importante a una governance efficace.
Nonostante i progressi compiuti nella costruzione delle istituzioni e nell’amministrazione locale, l’efficacia complessiva del sistema di governo del Karenni rimane fortemente dipendente dagli sviluppi sul campo di battaglia e dalle minacce alla sicurezza poste dai militari. Anche le attività della pubblica amministrazione e le operazioni umanitarie nella regione hanno subito notevoli battute d’arresto a causa delle offensive militari del Myanmar e dei continui raid aerei, soprattutto dopo le elezioni del 2025/2026.
Scuole e cliniche sono state costrette a trasferirsi più volte all’anno a causa dei raid aerei, e questo sembra rappresentare un grosso ostacolo alla fornitura di servizi stabili nella regione. Ciò ha indotto alcune famiglie a trasferirsi insieme alle scuole; altre hanno ritirato i propri figli da scuola. Sebbene la maggior parte del controllo territoriale nello Stato di Karenni rimanga in mano ai gruppi di resistenza, l’occupazione militare di tratti della strada principale rende estremamente difficile per gli amministratori della resistenza fornire servizi. Con la riconquista della città di Hpasawng da parte dei militari, i blocchi stradali su un tratto della strada Loikaw-Hpasawng hanno allungato i viaggi degli operatori umanitari e dell’assistenza transfrontaliera. Inoltre, i numerosi posti di blocco e checkpoint lungo le tradizionali vie commerciali nello Stato di Kayah, inclusa la strada Loikaw-Hpasawng, rendono difficile per gli agricoltori locali procurarsi i materiali essenziali o vendere i propri prodotti nei mercati in tempo, con conseguenti ingenti perdite economiche.
Sfide umanitarie nel contesto delle crisi degli aiuti e del carburante
Sebbene il 60-80% della popolazione sia costituito da sfollati interni, la governance è focalizzata principalmente sull’assistenza umanitaria. Poiché la spesa per la difesa è fondamentale per i Karenni, essa rappresentava una percentuale significativa delle entrate raccolte. Pertanto, il governo si affida alle donazioni straniere per finanziare la maggior parte delle attività umanitarie, sanitarie e scolastiche. L’improvviso ritiro dell’USAID è stato un duro colpo non solo per la governance dei Karenni, ma anche per le organizzazioni della società civile che operano nella regione. L’IEC ha affermato che ha colpito quasi il 60% delle OSC operanti nell’area, portando alla brusca interruzione delle operazioni umanitarie nelle regioni.[14] I servizi sanitari che operano lungo il confine tra Thailandia e Myanmar sono stati i più colpiti.
La recente carenza di carburante ha aumentato i costi di trasporto, fatto lievitare i prezzi dei beni di prima necessità e interrotto la distribuzione dell’acqua e le operazioni umanitarie. Anche gli agricoltori ne hanno risentito, non essendo in grado di vendere i loro raccolti in diverse regioni. Nonostante gli sforzi dell’IEC e delle comunità locali, il fabbisogno di assistenza è di gran lunga superiore. Sono stati segnalati casi di diarrea, vomito e malattie della pelle tra i bambini; ciò è dovuto alla scarsità di acqua potabile, alla mancanza di vaccini, alla carenza di medicinali e alla difficoltà di accesso all’assistenza sanitaria materna.
CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE: UNO SGUARDO OLTRE NAYPYITAW
L’esperienza del Karenni mette in luce un dilemma pratico della governance in tempo di guerra: la frammentazione degli ordini politici. Paradossalmente, una governance sostenibile in tempo di guerra richiede la de-escalation del conflitto e la diversificazione fiscale.
L’esperienza dei Karenni dimostra che l’autogoverno territoriale può essere implementato in un’area contesa costruendo una serie di istituzioni politiche, dai consigli consultivi e meccanismi di controllo ed equilibrio all’amministrazione locale, nonché un coordinamento politico dettagliato con vari attori armati. Ciononostante, le dinamiche del conflitto sul campo e la politica sui rifugiati della vicina Thailandia influenzeranno comunque l’efficacia e la durata di questi sforzi di governance.[15] In assenza di sicurezza di base, la costruzione di istituzioni e l’erogazione di servizi pubblici diventano difficili da sostenere e spesso si riducono ad assistenza di emergenza a breve termine. Pertanto, oltre a concentrarsi sulla capacità amministrativa, gli attori della resistenza dovrebbero anche investire in meccanismi di riduzione del conflitto, compresi accordi di protezione civile e l’implementazione di reti umanitarie transfrontaliere informali o corridoi umanitari con gli attori del conflitto e i paesi vicini come la Thailandia. Dal 2024, la Thailandia ha esplorato la possibilità di istituire meccanismi di assistenza umanitaria nella provincia di Tak per le persone sfollate dal conflitto in Myanmar.[16] Sebbene l’iniziativa sia stata criticata per la sua eccessiva dipendenza da canali statali, come la Croce Rossa birmana, gli attori della governance Karenni potrebbero trarre vantaggio da accordi simili, tra cui la creazione di reti informali che coinvolgano ONG con sede in Thailandia, organizzazioni umanitarie internazionali e “gruppi umanitari locali della società civile”. In questo modo, si faciliterebbe la fornitura di aiuti umanitari e servizi di base alle comunità, riducendo potenzialmente i rischi per la sicurezza militare. Inoltre, le parti interessate Karenni dovrebbero valutare la sostenibilità fiscale, poiché l’attuale modello di erogazione dei servizi si basa in larga misura sugli aiuti esteri. In assenza di altre fonti di finanziamento, un improvviso ritiro dei donatori potrebbe portare a un’eccessiva estrazione di risorse e attività minerarie nell’area di Mawchi o all’imposizione di nuove tasse. Le strategie di governance a medio termine dovrebbero quindi concentrarsi sull’espansione delle attività economiche transfrontaliere per il commercio agricolo e il commercio su piccola scala.
L’esperienza di governo dei Karenni evidenzia che il Consenso in cinque punti dell’ASEAN (5PC) rimane rilevante, in particolare le sue priorità per la cessazione della violenza e per un accesso umanitario costruttivo in Myanmar. Tuttavia, la priorità del 5PC per l’assistenza umanitaria assegna il coordinamento al Centro di coordinamento dell’ASEAN per l’assistenza umanitaria nella gestione dei disastri (Centro AHA). L’Accordo ASEAN sulla gestione dei disastri e la risposta alle emergenze (AADMER), che ha previsto l’istituzione del Centro AHA, include una clausola sul “consenso del paese ospitante” per l’assistenza umanitaria. Le autorità di Naypyidaw hanno stabilito dal 2021 che il Centro AHA collabori con la Croce Rossa birmana come partner locale. Pertanto, i rapporti del Centro AHA si sono svolti principalmente con Naypyidaw in qualità di interlocutore. Ciononostante, le attività di governance in Myanmar non sono più limitate esclusivamente a Naypyidaw, soprattutto considerando che gli attori non statali controllano quasi il 40% del territorio del paese.[17] Ciò suggerisce che gli attori regionali e internazionali dovrebbero collaborare più strettamente con gli attori locali per fornire aiuti umanitari in modo efficace. Tuttavia, alcuni Stati membri dell’ASEAN temono che la collaborazione con attori non statali per l’assistenza umanitaria possa essere interpretata come una concessione di legittimità politica a gruppi che sfidano l’autorità centrale. Indipendentemente dalla sensibilità politica, un maggiore coinvolgimento degli attori locali è fondamentale per la regione in questo momento; potrebbe non solo ridurre la portata delle implicazioni regionali della crisi umanitaria in Myanmar, ma anche fornire una via per ridurre il conflitto tra le parti armate.
In sintesi, la nuova amministrazione di Naypyidaw sembra voler segnalare al mondo che la normalizzazione della governance è in atto. Questo rischia di oscurare le realtà più profonde del Myanmar, poiché ampie fasce della popolazione, in particolare quelle bisognose di assistenza umanitaria, rimangono soggette a varie forme di autogoverno territoriale. Sebbene sia fondamentale riconoscere l’autogoverno territoriale e gli sforzi di costruzione istituzionale compiuti dagli attori locali in tempo di guerra, il caso Karenni dimostra che tali sforzi sono insufficienti a costruire un sistema di governance sostenibile in un contesto bellico. La governance potrebbe perdurare se il sistema investisse nella riduzione delle pressioni del conflitto e in alternative fiscali al fine di garantire un meccanismo di governance sostenibile.